“Annam đại quốc họa đồ” do giáo sĩ Jean-Louis Taberd vẽ nước An Nam trước cuộc cải cách của vua Minh Mệnh. Nguồn: Gallica.bnf.frark12148btv1b53093605jf1.item

Năm 1831 - 1832, để nhất thể hoá các đơn vị hành chính trong cả nước, vua Minh Mệnh thực hiện một công cuộc cải tổ cực kỳ rộng lớn trong toàn quốc. Vua cho rằng: Nước dựng đặt các trấn làm bình phong, đặt quan chức để cai trị, đó là chính sách lớn của triều đình. Nhưng phải thường xuyên xem xét sửa đổi sao cho thích hợp với công cuộc. Vì vậy đối với tổ chức hành chính địa phương, vua cho xóa bỏ 2 trấn lớn là Bắc Thành và Gia Định cùng các doanh Trực lệ đặt ra dưới thời vua Gia Long[i]. Lại cho đổi toàn bộ đơn vị hành chính Doanh, Trấn thống nhất gọi là Tỉnh. Sau đó phân chia địa lý toàn quốc thành 3 khu vực gọi là Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ. Bao gồm:

- Bắc kỳ gồm 13 tỉnh: Cao Bằng, Lạng Sơn, Hưng Hoá, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Sơn Tây, Quảng Yên, Bắc Ninh, Hải Dương, Hưng Yên, Hà Nội, Nam Định và Ninh Bình.

- Trung kỳ gồm 1 phủ Thừa Thiên đặt làm Kinh đô và 11 tỉnh: Thanh Hoá, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hoà, Bình Thuận.

- Nam kỳ gồm 6 tỉnh còn gọi là “Nam kỳ lục tỉnh”: Gia Định (Phiên An), Biên Hoà, An Giang, Vĩnh Long, Định Tường và Hà Tiên.

Sau khi phân định lại tỉnh, để tiện cho việc quản lý, vua Minh Mệnh cho gộp 2 hoặc 3 tỉnh làm một Hạt và thiết đặt các chức quan coi giữ. Trừ Phủ Thừa Thiên là Kinh đô và Thanh Hóa là tỉnh lớn không gộp với tỉnh khác, các hạt bao gồm:

-   Sơn - Hưng - Tuyên (Sơn Tây - Hưng Hoá - Tuyên Quang)

-   Lạng - Bằng (Lạng Sơn - Cao Bằng)

-   Ninh - Thái (Bắc Ninh - Thái Nguyên)

-   Hải - Yên (Hải Dương - Quảng Yên)

-   Định - Yên (Nam Định - Hưng Yên)

-   Hà - Ninh (Hà Nội - Ninh Bình)

-   An - Tĩnh (Nghệ An - Hà Tĩnh)

-   Bình - Trị (Quảng Bình - Quảng Trị)

-   Nam - Ngãi (Quảng Nam - Quảng Ngãi)

-   Bình - Phú (Bình Định - Phú Yên)

-   Thuận - Khánh (Bình Thuận - Khánh Hoà)

-   Định - Biên (Gia Định - Biên Hoà)

-   Long - Tường (Vĩnh Long - Định Tường)

-   An - Hà (An Giang - Hà Tiên).

“Đại Nam nhất thống toàn đồ” vẽ bản đồ nước Đại Nam sau cải cách của vua Minh Mệnh

Nguồn: Sưu tầm

Vể hành chính, để có người quản lãnh toàn hạt và chuyên trách riêng công vụ từng tỉnh, vua cho đặt chức Tổng đốc và Tuần phủ. Trong đó Tổng đốc là chức quan đứng đầu một vùng hành chính gồm một hoặc một số tỉnh thành, tuỳ theo địa lý và diện tích từng khu vực. Tuần phủ là chức quan đứng đầu một tỉnh nhỏ, thường đứng dưới Tổng đốc nếu tỉnh có chế độ Tổng đốc. Ngoài ra tại mỗi tỉnh đặt một Ty Bố chính chuyên chăm lo các công việc về hành chính, dân sự, thuế khoá, do một viên Bố chính sứ đứng đầu và một Ty Án sát chuyên chăm lo các công việc về an ninh trật tự, luật pháp, đứng đầu là một viên Án sát sứ.

Về quân sự, tuỳ theo vị trí, diện tích và tầm quan trọng của khu vực mà thiết đặt quân đội, nhưng nhìn chung mỗi tỉnh đều có một tổ chức quân sự mang tính địa phương được biên chế thành các cơ, vệ, đội. Đứng đầu lực lượng vũ trang tại tỉnh đặt một Lãnh binh, một số tỉnh lớn có thể có Phó Lãnh binh phụ trách các binh chủng.

Về giáo dục, đứng đầu tỉnh đặt một viên Đốc học hàm Chánh Tam phẩm ban văn chuyên chăm lo các việc về học chính tại địa phương.

Để thiết đặt bộ máy quản lý cho phù hợp, vua Minh Mệnh yêu cầu Bộ Lại phải bàn bạc xem xét kỹ tình trạng công việc của từng địa phương và phân hạng cụ thể, chỗ nào xung yếu, chỗ nào bận rộn, chỗ nào vất vả, chỗ nào khó khăn. Trong đó:

- Nơi xung yếu: là nơi phụ cận kinh thành, trấn đạo, công việc sai dịch bận rộn; các đô thị tập trung đông dân cư huyên náo, phức tạp; nơi ven núi, ven biển đất đai hiểm trở nhiều giặc cướp; nơi tiếp giáp các vùng biên giới hay có giặc phỉ quấy nhiễu; nơi có nhiều đường cái quan, cầu cống, đê kè quan yếu phải gia tâm đề phòng.

- Nơi bận rộn: là nơi đất rộng, dân đông, binh lương phải đốc thúc nhiều; dân cư phức tạp nhiều án kiện, đơn từ tra xét bận rộn.

- Nơi vất vả: là nơi đất xấu, nhiều sỏi đá, chua mặn, cày cấy hoa lợi kém; đất khô cằn hoặc trũng thấp dễ bị tổn hại bởi thiên tai; xã dân xiêu tán nhiều, nhân khẩu ít khó thu thuế khóa.

-  Nơi khó khăn: là nơi nhiều kẻ du thủ du thực, không chịu làm ăn; dân nhiều kẻ điêu toa ngoan ngạnh, lại dịch nhiều kẻ xảo trá, cường hào nhiều kẻ nhũng nhiễu.

Từ việc đánh giá phân hạng trên, vua Minh Mệnh lại cho phân định các phủ, huyện trong toàn quốc thành 4 hạng khuyết gồm: Tối yếu khuyết, Yếu khuyết, Trung khuyết và Giản khuyết. Những nơi hội đủ 4 yếu tố được xếp vào hạng Tối yếu khuyết; những nơi đủ 3 yếu tố xếp vào hạng Yếu khuyết; những nơi đủ 2 yếu tố xếp vào hạng Trung khuyết; những nơi có 1 yếu tố xếp vào hạng Giản khuyết.

Về chức quan, đối với các Phủ quản lãnh từ 2 huyện cho đặt 1 Tri phủ; các phủ quản lãnh từ 4 huyện trở lên cho đặt 1 Tri phủ và 1 Đồng Tri phủ. Về cấp Huyện, không cứ là huyện nhiều việc hay ít việc, đều đặt 1 Tri huyện và bỏ bớt chức Huyện thừa. Đối với các huyện công việc ít, chỉ đặt 1 Tri phủ kiêm lý, không cần đặt thêm huyện viên.

Việc quản lý ấn triện, giao cho các Tri phủ, Tri huyện thống hạt kiêm giữ để làm việc. Phủ nào đặt thêm chức Đồng Tri phủ cấp thêm 1 cái dấu đồng khắc tên phân phủ đó. Những huyện kiêm lý có đặt chức Huyện thừa thì ấn triện của huyện do Huyện thừa giữ.

Phàm những việc thu thuế, xử kiện, đắp đê, Huyện thừa các huyện do phủ kiêm lý phải phối hợp cùng viên Tri phủ để thực hiện, còn Tri huyện các huyện do phủ thống hạt, đều được tự mình chiếu theo thể lệ làm việc. Đối với công việc hàng ngày thì Tri phủ và Đồng tri phủ không cần phải trình báo cho nhau. Duy những việc trọng đại ảnh hưởng lợi hại đến đời sống của nhân dân, hoặc việc bí mật quân sự, thì cần phải bàn bạc cho thoả đáng, không được chia rẽ để lỡ việc công.

Những huyện do phủ thống hạt, nếu có giặc cướp hoặc những việc quan trọng khẩn cấp thì quan huyện một mặt báo cáo lên tỉnh, một mặt báo cáo lên phủ, không được uỷ quyền cho quan phủ chuyển trình để khỏi chậm trễ, lỡ việc. Còn những việc bình thường, thì cứ theo trình tự từ trên xuống dưới, từ tỉnh xuống phủ, từ phủ xuống huyện. Việc gì từ dưới lên trên thì do huyện trình lên phủ, phủ trình lên tỉnh, không được trái chiều vượt cấp.

Vua Minh Mệnh lại lệnh cho Nội các soát xét lại toàn bộ “Phủ nào kiêm lý nhiều huyện thì chọn viên Tri phủ đóng ở nơi xung yếu nhất để dễ liên lạc và bao quát được các huyện thống hạt. Chỗ nào đã sắp xếp nhưng chưa phù hợp cần thay đổi thì cứ theo thực tế mà tâu bày, đợi Chỉ thi hành, không ngại việc ấy đã được chuẩn y, cũng không được câu nệ mà lảng tránh”.

Về lương bổng, vua Minh Mệnh quy định: Phàm phủ nào xếp vào hạng Tối yếu khuyết hoặc Yếu khuyết mà thống hạt nhiều huyện thì viên Tri phủ ở đó mỗi năm được cấp lương 60 đồng. Phủ nào tuy là Tối yếu khuyết hoặc Yếu khuyết nhưng thống hạt ít huyện, hoặc thống hạt nhiều huyện nhưng chỉ là hạng Trung khuyết hoặc Giản khuyết, Tri phủ ở đó mỗi năm được cấp lương 50 đồng. Phàm huyện nào là Tối yếu khuyết hoặc Yếu khuyết hoặc không phải hạng Yếu khuyết nhưng công việc rất nhiều, Tri huyện ở đó mỗi năm được cấp lương 40 đồng. Các huyện Trung khuyết hoặc Giản khuyết mỗi năm cấp 30 đồng.

Về thưởng phạt, vua cũng cho đặt các mức Ưu, Bình, Thứ, Liệt để đánh giá năng lực quan lại và phân hạng việc thưởng phạt hàng năm. Mức khen thưởng sẽ căn cứ theo thứ hạng và vị trí công tác tại những nơi Tối yếu khuyết, Yếu khuyết, Trung khuyết, Giản khuyết để xem xét mức thưởng thăng cấp hoặc ghi công. Ví dụ:

Viên phủ, huyện nào trong 3 năm mà việc tiền lương, lính tráng, án từ đều hoàn thành tốt, lại làm việc ở nơi Tối yếu khuyết, thì được xếp vào hạng Ưu để khen thưởng, đề bạt. Những phủ, huyện nào thuộc nơi Yếu khuyết thì được thưởng 2 cấp. Những phủ huyện nào thuộc nơi Trung khuyết thì được thưởng 1 cấp và 2 lần ghi công; nơi Giản khuyết thưởng 1 cấp.

Viên nào trong 3 năm có 2 năm được hạng Ưu, 1 năm hạng Bình, làm việc ở nơi Tối yếu khuyết thì thưởng 2 cấp; nơi Yếu khuyết thưởng 1 cấp và 2 lần ghi công; Trung khuyết thưởng 1 cấp; Giản khuyết ghi công 3 lần…

Tương ứng, mức xử phạt cũng căn cứ theo thứ hạng Ưu, Bình, Thứ, Liệt và vị trí công tác tại những nơi Tối yếu khuyết, Yếu khuyết, Trung khuyết, Giản khuyết để xem xét mức phạt đối với các quan viên không thực hiện tốt chức trách nhiệm vụ. Mức phạt bắt đầu từ việc trừ lương từ 3 tháng, 6 tháng, 9 tháng, 1 năm cho đến giáng 1 cấp, 2 cấp và cách hết chức vụ. Ví dụ:

Viên nào trong 3 năm đều bị xếp hạng Liệt, dù làm việc ở nơi Tối yếu khuyết hoặc Yếu khuyết đều giáng 4 cấp, điều đi; nơi Trung khuyết hoặc Giản khuyết đều cho cách chức.

Hoặc nếu Công-Lỗi ngang nhau thì việc Thưởng-Phạt cũng có thể bù trừ như: Viên nào trong 3 năm đều xếp hạng Thứ hoặc 1 năm hạng Ưu, 1 năm hạng Thứ, 1 năm hạng Liệt thì không kể là Tối yếu khuyết, Yếu khuyết, Trung khuyết hay Giản khuyết đều không khen thưởng nhưng cũng chưa đến mức bị phạt.

Cứ 3 năm một lần đến kỳ xét công, 3 bộ Hộ, Binh, Hình đều đem sổ sách các việc thu thuế, bắt lính và xử án đưa cả sang Bộ Lại để xem xét tính toán. Bộ Lại sau khi tổng hợp kết quả đánh giá của 3 năm, chia từng hạng mục, châm chước, bàn định, lập danh sách thứ tự Tấu trình lên vua ban thưởng hoặc xử phạt theo quy định.

Có thể nói, cuộc cải cách hành chính của vua Minh Mệnh những năm đầu 1830 đã để lại nhiều dấu ấn quan trọng, không chỉ đối với lịch sử nhà Nguyễn. Đây được coi là một trong những cuộc cải cách có tầm ảnh hưởng lớn nhất trong lịch sử Việt Nam. Đặc biệt bộ máy hành chính địa phương sau khi khi sắp xếp cải tổ dưới thời vua Minh Mệnh hoạt động khá hiệu quả. Tổ chức đơn vị hành chính hầu như không thay đổi nhiều cho đến khi có sự can thiệp của người Pháp. Cho đến nay, mặc dù đã gần 200 năm, những tiến bộ từ cuộc cải cách này thực sự vẫn còn rất nhiều giá trị tham khảo./.

Nguyễn Thu Hoài